D. II.: Das „Freiheits-Gutachten“ von Prof. Dr. Justus Haucap

Das „Freiheits-Gutachten“ in Auszügen: Die Rechtfertigung für die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebotes wird in der Regel pauschal über die Theorie des Marktversagens begründet. In diesem Zusammenhang wird argumentiert, dass ein aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive optimales Rundfunk- und Hörfunkangebot nicht alleine durch den Markt hervorgebracht werden kann.

Aus ökonomischer Perspektive wird diese Argumentation für ein öffentlich-rechtliches Rundfunkangebot vehement kritisiert. So ist ein staatlicher Eingriff zur Korrektur von Marktversagen aus ordnungspolitischer Sicht nicht erforderlich und ist damit nicht gerechtfertigt.

… das gesamtgesellschaftlich gesehene optimale Leistungspaket zu effizienten Preisen kann über den Markt bereitgestellt werden. (mit Ergänzung: die Redaktion).

Marktversagen bedeutet, dass ein Markt nicht in der Lage ist, allen potenziellen Nachfragern mit einer Wertschätzung für ein bestimmtes Angebot, die höher ist als die durch sie zusätzlich verursachten gesamtgesellschaftlichen Kosten, dieses Angebot auch zu liefern.

War die Zahl möglicher Fernsehkanäle früher technologisch begrenzt und damit auch die Möglichkeit der Erstellung eines umfangreichen und anspruchsvollen Fernsehprogramms, so besteht diese Beschränkung heute nicht mehr.

… Die finanziellen Anforderungen zum Betreiben eines Fernsehkanals sind stark gesunken und heute relativ niedrig, sodass besonders hohe Eintrittskosten kaum noch als Argument für die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebotes Gültigkeit besitzen.

Zusätzlich schwächt die immer stärker werdende Nutzung des Internets als Hauptinformationsmedium die Sonderstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Sicherung der Meinungsvielfalt.

Neue technologische Möglichkeiten stellen heute ein äußerst umfangreiches Programmangebot bereit mit etwa 400 TV-Sendern in Deutschland, zahlreichen Video-on-Demand-Angeboten und neuen Kommunikationskanälen. Diese Angebotsvielfalt sorgt für eine Meinungsvielfalt, die insbesondere durch das Internet ein zuvor nicht da gewesenes Ausmaß erreicht.

Paradoxerweise hat das weitgehende Verschwinden früher womöglich einmal existierender Marktversagenstatbestände jedoch nicht zu einer Rückführung öffentlich-rechtlicher Programmangebote geführt, sondern – ganz im Gegenteil – zu einer noch weiteren Expansion und aktiven Verdrängung privater Inhalte, insbesondere im Internet. So können die öffentlich-rechtlichen Sender innerhalb des dualen Rundfunksystems mittlerweile ein beachtliches Produktionsvolumen mit 23 Fernsehkanälen und 63 Radiosendern aufweisen.“ (es sind aktuell wohl 66 Radiosender und 21 TV-Kanläle, Anm. Red.)

Und weiter: „Da Programmplätze heute aufgrund des technischen Fortschritts nicht mehr knapp sind, ist faktisch auch nicht mehr von einer Unterversorgung mit speziellen Inhalten auszugehen.

Die Argumentation des öffentlichen Guts in Bezug auf die Notwendigkeit eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks stammt aus den Anfängen des Rundfunks, als es mit dem analogen Signal tatsächlich kaum möglich war, Nachfrager vom Konsum auszuschließen.

Der Konsum von Rundfunkinhalten ist durch Nicht-Rivalität gekennzeichnet (d.h.: es gilt nicht, dass weil einer viel rezipiert, für einen anderen Interessenten nichts mehr da ist. Oder: wenn einer Nachrichten anschaltet, steht allen anderen das Programm auch noch zur Verfügung. Es erschöpft sich nicht.).

Audiovisuelle Medien ermöglichen heute im Zuge der Digitalisierung einen relativ einfachen Konsumausschluss über Verschlüsselungsverfahren.

Grundsätzlich ist zudem zu berücksichtigen, dass der Rundfunk für den Meinungsbildungsprozess zunehmend an Bedeutung verliert. Durch das veränderte Mediennutzungsverhalten findet in diesem Bereich mehr und mehr Wettbewerb durch andere Kanäle statt, wie sich insbesondere durch das Internet zeigt, das eine immer größere Rolle für die Meinungsbildung spielt.

Informationsasymmetrien: … Es wird auch gezeigt, dass das Problem der Tendenzberichterstattung durch Wettbewerb reduziert wird. Zudem ist fraglich, ob ein öffentlich-rechtliches Rundfunkangebot tatsächlich weniger verzerrt ist als ein rein kommerzielles.

Die Argumentation des öffentlichen Guts kann heute nicht mehr als Begründung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks hervorgebracht werden. … Meritorische Güter sind solche, deren Produktion als auch deren Konsum gesellschaftlich besonders erwünscht ist.

Kernargument: Individuen wissen selbst nicht, welche Fernsehprogramme gut für sie sind und diese deshalb nicht nachfragen. Individuen wissen zwar, welche Programme gut für sie wären, fragen diese aber dennoch nicht nach, weil sie anderen Versuchungen unterliegen.

Zentral ist also die Annahme, dass ein rein privatwirtschaftliches Angebot von Medienangeboten eine unzureichende Qualität und Vielfalt aufweist und damit nicht dem entspricht, was die staatlichen Entscheidungsträger als optimal ansehen.

Ein ökonomisch belastbareres Argument liegt in der Gefahr einer unzureichenden Qualität und Vielfalt eines rein werbefinanzierten Programmangebots. Eine reine Werbefinanzierung führt zu einer Programmorientierung an Zielgruppen und Einschaltquoten, da höhere Einschaltquoten von bestimmten Zielgruppen höhere Werbeeinnahmen generieren.

Im Hinblick auf die besondere Bedeutung von Medien für die Meinungsbildung der Bevölkerung wird ein potenzieller Mangel an Qualität und Vielfalt gleichwohl als nicht akzeptabel erachtet, da die Meinungsvielfalt sichergestellt werden müsse.

Zentrales Problem der Meritorik-Argumentation: empirisch kaum überprüfbar (scheinbare wissenschaftliche Begründung für Marktversagen), Marktversagen – im klassischen Sinne – ist nicht identifiziert.

Es stellt sich die Frage, ob Zuschauer durch die bloße Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebots tatsächlich ihren Konsum dahingehend ändern, dass sie mehr Bildungssendungen und weniger Unterhaltungssendungen anschauen.

Zudem lässt sich empirisch kein eindeutiges Ergebnis in Bezug auf die unterstellte, von Medien ausgehende positive Externalität nachweisen. (Als Externalitäten werden die Nebeneffekte wirtschaftlicher Aktivitäten bezeichnet, die unbeteiligten Dritten ungerechtfertigte Erträge oder Kosten bescheren. Es ist eine der zentralen Aufgaben der Wirtschaftspolitik, Externalitäten – z.B. ökologische, soziale – durch geeignete Maßnahmen von vornherein zu vermeiden.
Quelle: https://gerdzeitler.wordpress.com).

Der Theorie einer unzureichenden Programmvielfalt unterliegt die zentrale Annahme, dass Transmissionskapazitäten knapp sind. (Das ist heute definitiv nicht mehr der Fall.).

Insgesamt steht die Meritorik-Argumentation also auf sehr wackeligen Beinen, da sie keine empirisch überprüfbare ökonomische Rechtfertigung für die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks bietet.

Im Hinblick auf die vorangegangene Analyse bleibt damit abschließend zu sagen, dass kein generelles Marktversagen auf dem Rundfunkmarkt unterstellt werden kann. Im Gegenteil: Der technische Fortschritt und die Digitalisierung machen etwaiges Marktversagen noch unwahrscheinlicher als es dies in der Vergangenheit war.

Zu einer ähnlichen Schlussfolgerung kommen schon Armstrong und Weeds, die wie folgt ausführen: „Digital broadcasting greatly mitigates traditional market failures and, so this context, the market will give people broadly what they want to watch. In this sense, the ‘market failure’ basis for public broadcasting falls away.” Dies wiederum sollte grundlegend bei der Abgrenzung des Umfangs eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebots berücksichtigt werden.“

Zum Hauptautor:

Prof. Dr. Justus Haucap ist seit 2009 Professor für Volkswirtschaftslehre sowie seit Jahresbeginn 2015 Dekan der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät an der Heinrich–Heine–Universität Düsseldorf. Er ist Gründungsdirektor des Düsseldorf Institute for Competition Economics (DICE) und war von 2008 bis 2012 Vorsitzender der Monopolkommission.

Fazit

==> Das Kern-Argument des Marktversagens, als Begründung für einen abgabenfinanzierten ÖRR, ist nicht mehr gegeben.