Kapitel 8 / 1. Zweites Gebührenurteil (BVerfG)

Die Medien berichten im September 2007 einschlägig zum Urteil des BVerfG:

„Wer heute Morgen die Ausführungen des Verfassungsgerichts zur Rundfunkgebühr verfolgte, den musste das Neujahrsansprache-1986-Syndrom überkommen: Falsche Kassette eingelegt? Aufzeichnung von vor 20 Jahren? 

Gerichtspräsident Hans-Jürgen Papier las ein Urteil vor, das vor Rundfunk-Orthodoxie und Privatwirtschafts-Ressentiments strotzte. Die seit Dekaden bekannte medienpolitische Leier aus Karlsruhe: Vielfaltsdefizite, Suggestivkraft, Marktversagen – alles spreche für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Irgendwann bezeichnete Papier TV gar als „Fernsehfunk“ – so modern wie dieser Begriff war das gesamte Urteil. 

Neben ihm saß Wolfgang Hoffmann-Riem, beim Verfassungsgericht zuständig für Medienrecht. Vor seiner Berufung zum Verfassungsrichter war er jahrelang als Chef des Hamburger Hans-Bredow-Instituts den öffentlich-rechtlichen Anstalten verbunden. 

Hoffmann-Riem ist sich nicht zu schade, als federführender Verfassungsrichter Festreden auf NDR-Jubilarien zu halten. Für befangen hält er sich nicht. Die ARD kann sich auf ihn verlassen. Das heute verkündete Urteil stammt weitgehend aus seiner Feder. 

Seitenweise Hoffmann-Riem-Sound, als könne er es kaum erwarten, bis er die Medienpolitik in ihre Schranken weisen konnte.

Die ARD hatte sich beim Verfassungsgericht beschwert, weil die Ministerpräsidenten die Höhe der Grundgebühr abweichend vom Vorschlag der Kommission für die Ermittlung der Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) um 21 Cent nach unten auf 17,03 monatlich korrigiert hatten. Damit habe die Medienpolitik die Rundfunkfreiheit verletzt.

Das Verfassungsgericht gab den Klägern heute Recht. Die Rundfunkgebühr dürfe kein Mittel der Medienpolitik sein insbesondere kein Mittel zur Steuerung der Gewichte im dualen Rundfunksystem mit öffentlich-rechtlichen und privatkommerziellen Anbietern. … .

Nach dem Karlsruher Urteil herrscht für die deutsche Medienpolitik mehr Handlungsbedarf denn je. Die bisherige Aufsicht der Öffentlich-rechtlichen funktioniert nicht und wurde nun erneut vom Verfassungsgericht geschwächt.
Quelle: Gebührenurteil: Sieg für den Staatsfunk, Robin Meyer–Lucht, 11.09.2007, SPON.

Das Fazit des Urteils fasste der Spiegel wie folgt zusammen: 

„Das Bundesverfassungsgericht hat den Ländern klar die Grenzen bei der Festsetzung der Rundfunkgebühren aufgezeigt – und damit die Rolle von ARD und ZDF gegenüber den privaten Anstalten gestärkt. Die öffentlich-rechtlichen Sender können nun quasi unkontrolliert aus dem Vollen schöpfen.“. 
Quelle: Gebührenurteil: Sieg für den Staatsfunk, Robin Meyer–Lucht, 11.09.2007, SPON.

Ein führender Medienpolitiker sagte kürzlich: 

Demut? Das kann die ARD nicht.“.
Quelle: SPON, Gebührenurteil: Sieg für den Staatsfunk, Robin Meyer–Lucht, 11.09.2007. 

Michael Hanfeld von der FAZ schriebt dazu am 12.09.2007:

„Intendanten in Champagnerlaune. Die öffentlich-rechtlichen Sender haben mit ihrer Beschwerde gegen die jüngste Erhöhung der Rundfunkgebühren auf ganzer Linie gesiegt.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist ein Freifahrtschein für ARD und ZDF. … .

Die leichte Abmilderung der Gebührenerhöhung durch die Länder, so befanden die Karlsruher Richter, verstieß gegen das Grundgesetz, … .

Es ist ein Freifahrtschein für ARD und ZDF, ein dreifach unterstrichenes „weiter so“, und zwar mit voller Fahrt, das die aktuellen Entwicklungen in unserem „dualen“ Rundfunksystem erst gar nicht in den Blick nimmt. Die Bundesländer können dem – als Rundfunkgesetzgeber – nur entkommen, wenn sie das gesamte System der Rundfunkgebühr reformieren. … .“.

Und eine weiterer Beitrag von der FAZ: 

“Es wäre unfair, den Richtern allein die Schuld an der irrwitzigen Preisspirale zu geben. Die Bundesländer, die sich heute als Anwälte der Gebührenzahler gerieren, haben noch vor wenigen Jahren den kostenträchtigen Ausbau der Anstalten selbst betrieben. Der Bayerische Rundfunk etwa stampfte mit Bayern Alpha sogar ein zusätzliches drittes Fernsehprogramm im Freistaat aus dem Boden. Edmund Stoibers CSU stand Pate.

Dennoch hat das Verfassungsgericht maßgeblichen Anteil an den hohen Kosten der Rundfunkanstalten. Das von den Richtern entscheidend geprägte Finanzierungs-system gleicht einem Selbstbedienungsladen: ARD und ZDF entscheiden letztlich selbst, was sie für nötig halten, um ihren Programmauftrag zu erfüllen. Die KEF und auch die Bundesländer haben – auch nach dem neuen Urteil – nur geringe Möglichkeiten, Schranken zu setzen.“.
Quelle: FAZ, Marcus Theurer, 11.09.2007

Wolfgang Hoffmann-Riem wurde von der SPD als Bundesverfassungsrichter nominiert. Er ist aktuell Ehrenmitglied des Direktoriums des Hans-Bredow-Instituts.

ÖRR, Hans-Bredow-Institut und der Erste Senat des BVerfG

Das Hans-Bredow-Institut an der Uni Hamburg nennt auf seiner Web–Seite unter Institut/Finanzierung, dass bei einer Gesamtfinanzierung von 2,3 Millionen Euro in 2013, 517.000 Euro von NDR Media, Medienstiftung Hamburg, Medienanstalten, ZDF stammen. Weitere Finanzierung kommt von der Stadt Hamburg.

Über Jahre war der Chef des extra neu geschaffenen Direktoriums des Hans-Bredow-Institut: Herr Wolfgang Hoffmann-Riem, maßgeblich finanziert vom ÖRR.

Erst kooperierte Wolfgang Hoffmann-Riem als Chef des Hamburger Hans-Bredow-Instituts eng mit den öffentlich-rechtlichen Anstalten, lässt das Institut und sich umfassend von den Rundfunkanstalten finanzieren, um später dann federführend die Fallleitung zum Zweiten Gebührenurteil inne zu haben und ein „Recht zu sprechen“, das alle Dämme brach.

Das Kuratorium des Hans-Bredow-Institut ist natürlich umfassend mit Vertretern der Anstalten bestückt: 

  • Helge Kahnert, NDR-Rundfunkrat;
  • Susanne Kayser, ZDF;
  • Lutz Marmor, NDR;
  • Eva-Maria Michel, WDR;
  • Prof. Dr. Horst Wernicke, NDR-Rundfunkrat.

Zur Sache: Zweites Gebührenurteil

„1. Das Verfahren der Festsetzung der Rundfunkgebühr für den laufenden Gebührenzeitraum von 2005 bis 2008 wurde in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführt.

Die Beschwerdeführer leiteten der KEF ihre Bedarfsanmeldungen im April 2003 zu. Nach dem angemeldeten Bedarf hätte die Gebühr um 2,01 Euro von 16,15 Euro auf 18,16 Euro erhöht werden müssen (vgl. 14. KEF-Bericht, Tz. 48). 

Der Gebührenbericht der KEF war für Anfang 2004 vorgesehen. Im Vorfeld sprachen sich Mitglieder einzelner Landesregierungen öffentlich gegen eine Gebührenerhöhung aus. So hielt der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen Anfang Juni 2003 eine Rede zum Thema „Mehr Wettbewerb wagen! – Medien zwischen Markt und Staat“ (epd-medien, Nr. 44 vom 7. Juni 2003, S. 31 <32 f., 34>). Darin trat er dafür ein, die Gebühr frühestens zum 1. Januar 2007 zu erhöhen. „Er“, das war Peer Steinbrück.

Es bedürfe eines stärkeren Wettbewerbs im dualen Rundfunksystem. Jede Gebührenerhöhung betreffe mittelbar auch die gesamte Medienlandschaft. Es erscheine nicht sinnvoll, die Gebühren zu einem Zeitpunkt zu erhöhen, an dem die privaten Rundfunkveranstalter sich in der schwersten wirtschaftlichen Krise der Nachkriegszeit befänden. Die Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens, Sachsens und Bayerns verfassten zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November 2003 ein Konzeptpapier mit dem Titel „Rundfunkstrukturreform“ (epd-medien, Nr. 89 vom 12. November 2003, S. 23 f.), das in der öffentlichen Diskussion nach den Anfangsbuchstaben der Nachnamen der drei Ministerpräsidenten als „SMS-Papier“ bezeichnet wurde. Darin schlugen sie umfangreiche Strukturveränderungen und Sparmaßnahmen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vor, deren Auswirkungen bereits bei der anstehenden Gebührenfestsetzung berücksichtigt werden sollten. 

Die KEF sollte damit beauftragt werden, bis März 2004 auf der Basis der ins Auge gefassten Strukturreformen die Rundfunkgebühr neu zu berechnen (a.a.O., S. 24, unter IV.). Die Ministerpräsidentenkonferenz beauftragte die Rundfunkkommission, unter Einbeziehung dieses Konzeptes und des ab Januar 2004 zu erwartenden KEF-Berichts Vorschläge zu strukturellen Reformen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu erarbeiten.“.
Quelle: BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 – Rn. (1–213).

Dem Auftakt Anfang 2004 folgte eine intensiver Arbeitsprozess zwischen Gesetzgeber und den Vertretern des ÖRR.

Tatsächlich standen am Ende des Prozesses konkrete Maßnahmen zur Kosteneinsparung und eine geringere Anhebung – damals noch – der Rundfunkgebühr.

Die Anstalten hatten – anders als es der Arbeitsprozess lange vermuten ließ –, den Vorgang doch zum Anlass genommen, Klage beim BVerfG einzureichen, das im September 2007 dann sein Urteil verkündete. Es ging im Kern darum, ob der Eingriff der Politik in die Bedarfsermittlung und Feststellung verfassungswidrig sei und, ob konkret gegen die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 GG verstossen wurde.

Aus dem Urteil

Es wurde Verfassungswidrigkeit festgestellt. Die Anstalten setzten sich im Wesentlichen mit ihren Klagepunkten durch. Zwar gab es Beschränkungen bei der Gebührenhöhe:

„Die Gebühr wurde zum 1. April 2005 von bis dahin 16,15 Euro um 88 Cent auf 17,03 Euro erhöht. Von dem Erhöhungsbetrag sollten sieben Cent die zeitliche Verzögerung der Erhöhung ausgleichen, so dass die Gebühr, vom 1. Januar 2005 an gerechnet, um 81 Cent auf 16,96 Euro erhöht wurde.“. Pt. 159.

Aber: Während einige Ministerpräsidenten – und insbesondere die Verfasser des SMS-Papiers – konkrete strukturelle Anpassungen durchsetzen wollten, kam es mit der Urteilsverkündung nun zu einer genau entgegengesetzten Ausrichtung. 

Seit 2007 wird die Passage aus dem Zweiten-Gebühren-Urteil unablässig von denen zitiert, die einen als „unbeschränkt“ deklarierten Rundfunk weiter expandieren lassen wollen. Strukturanpassungen sind für diese Fraktion undenkbar. Aus dem Urteil:

„Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen Systems (vgl. BVerfGE 74, 297 <324 f., 342>; 90, 60 <91>; stRspr) gerecht zu werden und die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>). Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des Rundfunks gebunden ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <299>; siehe schon BVerfGE 74, 297 <350 f.>), darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297 <350 f.>; 83, 238 <298>). Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden (vgl. BVerfGE 90, 60 <91, 99>). Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden (vgl. BVerfGE 78, 101 <103 f.>; 87, 181 <198>; 90, 60 <90, 99>).“. Pt. 123.

Nach Interpretation externer Experten erteilte das Gericht dem ÖRR einen Freifahrtschein – die Carte Blanche – in Sachen Finanzierung.

„Es ist der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks oder – mit anderen Worten – die Pflicht zur Gewährleistung der sog. Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen, aus der sich die Bestands- und Entwicklungsgarantie ergibt. Sind die Probleme damit gelöst? Mitnichten. Denn die Maßstäbe Funktionsauftrag, Grundversorgung sowie Bestands- und Entwicklungsgarantie sind sog. unbestimmte Rechtsbegriffe: Ihre Inhalte mögen uns zwar irgendwie allen vor Augen schweben, bleiben aber nebulös. Jeder wird darunter etwas anderes verstehen. … .“.
Quelle: Prof. Dr. Christoph Gröpl, Universität des Saarlandes, GEZetert, GEZankt, GEZwungen
Rundfunkfinanzierung zwischen Anstaltsautonomie und politischer Einflussnahme,
Wissenschaftlicher Vortrag (Antrittsvorlesung), Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität des Saarlandes, Saarbrücken, 1.12.2004

Eine Steilvorlage für die sog. Medien-Experten der Parteien, die in Zusammenarbeit mit den vom ÖRR finanzierten Instituten, die unbestimmten Rechtsbegriff stets weiter definierten. Bestands- und Entwicklungsgarantien werden dabei nie als Anpassung an das Wettbewerbsumfeld verstanden, technologischer Fortschritt wird nicht einmal rudimentär erfasst, veränderte Anforderungen der Rezipienten bleiben unberücksichtigt. Die SPD ist – wie untern gezeigt wird – die HaupttreiberIn eines allumfassenden Auftrags zur Wirkung auf Individuen und Gesellschaft, der finanziell nie beschränkt sein darf. 

Das jedoch funktioniert nur mit den federführenden Richtern des BVerfG. Diese scheinen durch vorzügliche Karriereentwicklungen und Verdienstmöglichkeiten an den ÖRR „gebunden“ zu sein?

Und:

„Länder dürfen nicht aus medienpolitischen Gründen von KEF-Gebührenempfehlung abweichen. Diese Möglichkeit steht ihnen nur offen, „wenn die Gebührenzahler durch die Höhe der Gebühr unangemessen belastet [werden]“ oder die Höhe der Gebühren „[den Zahlern] den Informationszugang [versperrt]“.
Quelle: BVerfGE 121, 30 (2008), Urteil des BVerfG vom 11. September 2007 Az. 1 BvR 2270/05.

Mit den Zweiten Gebührenurteil endete der Konflikt, der 2003 mit dem SMS-Papier von drei Ministerpräsidenten ausgelöst wurde. Mit dem Urteil wurden Gesetzgeber, Landesregierungen und Parlamente – wie mit einem Faustschlag ins Gesicht – aufgefordert, nichts gegen die Überfinanzierung des ÖRR zu veranlassen und auf strukturelle Anpassungen zu verzichten. Das jedenfalls sind eindeutig die Konsequenzen.

Die Rolle der KEF wurde vordergründig gestärkt, tatsächlich zeichnete sich bereits damals ein Zustand der Überforderung ab. Die Leistungen der KEF führten mit zum GutSchlechtachten „Finanzierung des ÖRR“ . Das ganze Leistungvermögen der KEF wird hier deutlich!

Aber nie wieder sollte erneut ein ernst gemeinter Vorschlag aus der Politik kommen, den ÖRR sinnvoll anzupassen. Alle Diskussionen zum Auftrag, zur Qualität, seiner Leistung, zur Aufsicht der Gremien, verstummte völlig.

Der ÖRR hatte eine Machtdemonstration abgeliefert und deutlich gemacht, dass er u.a. über die von ihm finanzierten Institute, die Rechtsprechung des Ersten Senats in der Hand hat. Das Urteil markiert den Einstieg der Institution der Allgemeinheit hin zu einem „Staat-im-State“.

  • Der Vorsitzende des Ersten Senats und Präsident des Bundesverfassungsgericht, Prof. H.-J. Papier, sollte nach seinem Ausscheiden aus der aktiven Richterrolle, gutachterlichen Beauftragungen auch zum Thema ÖRR offen stehen.
  • Dem federführenden Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem, wurde am – vom ÖRR finanzierten – Hans-Bredow-Institut ein besonders exponierter Ehrenplatz eingeräumt.
  • Die Verfassungsrichterin für Compliance sollte sich beruflich und finanziell ganz vorzüglich weiter entwickeln.

Zwischenfazit 8. / I.: Zweites Gebührenurteil (BVerfG)

(5) Kriterien: Ideologie, Freiheit / Gleichheit, Korruption, Wettbewerb, Manipulation.

==> Freie Fahrt für immer mehr Bedarf und Geld für den ÖRR; Das BVerfG ist Treiberin einer völlig unstrukturierten Expansion. „Unbestimmte Rechtsbegriffe“ werden gezielt eingesetzt, um die Expansion des System ÖRR abzusichern. 

==> Entmachtung der Landespolitik (tatsächlich war es der letzte Versuch der Landespolitik, den ÖRR strukturell zu verändern). Die Verfasser des SMS-Papiers wurden vom ÖRR „entsorgt“.

==> Das Urteil – Stufe I. – hat den ÖRR faktisch zu einem „Staat-im-Staate“ gemacht.

==> Die Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem und Prof. H.-J. Papier sind dem ÖRR eng verbunden und waren nicht unabhängig! Compliance blieb unbeachtet.

==> Die Urteile ab dem Zweite Gebührenurteil sind von unabhängiger Seite zu überprüfen und ggf. zu annullieren, mindestens aber zu revidieren.

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